UNIVERSIDAD NACIONAL DEL CALLAO ESCUELA DE POSGRADO UNIDAD DE POSGRADO DE LA FACULTAD DE CIENCIAS CONTABLES "SUPERVISIÓN Y SU EFECTIVIDAD EN LA EJECUCIÓN DE OBRAS POR ADMINISTRACIÓN DIRECTA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES DEL PERÚ” TESIS PARA OPTAR EL GRADO ACADÉMICO DE MAESTRO EN CIENCIAS FISCALIZADORAS CON MENCION EN AUDITORÍA GUBERNAMENTAL MARYORY CINTHYA LLALLICO GARCIA Callao, 2020 PERÚ i ii iii HOJA DE REFERENCIA DEL JURADO Y APROBACIÓN MIEMBROS DEL JURADO:  Dr. Cesar Augusto Ruiz Rivera Presidente  Mg. Ronald Pezo Meléndez Secretario  Dr. Lina Argote Lazón Miembros del jurado  Mg. Miguel Ángel Julca Babarzy Miembro del Jurado ASESOR: Mg. Manuel, Fernández Chaparro Nº de Libro: 001 Nº de Acta: 010 - 2020 - UPG – FCC/ UNAC Fecha de Aprobación: 16 de noviembre de 2020 iv DEDICATORIA A Dios por darme fortaleza y brindarme la oportunidad de seguir luchando por alcanzar mis objetivos v AGRADECIMIEN TO A los docentes de la Universidad Nacional del Callao quienes impartieron sus conocimientos y contribuyeron a la obtención del Grado de Maestro. 1 ÍNDICE ÍNDICE ............................................................................................................................. 1 ÍNDICE DE TABLAS ...................................................................................................... 3 ÍNDICE DE FIGURAS .................................................................................................... 5 RESUMEN ....................................................................................................................... 7 ABSTRACT ...................................................................................................................... 8 INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 14 I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA .................................................................... 15 1.1. Descripción de la realidad Problemática ...................................................... 15 1.2. Formulación del Problema ........................................................................... 21 1.3. Objetivos de la investigación ....................................................................... 21 1.4. Limitantes de la investigación ..................................................................... 22 II. MARCO TEÓRICO .................................................................................................. 23 2.1. Antecedentes del estudio .............................................................................. 23 2.2. Bases Teóricas. ............................................................................................ 30 2.3. Bases Conceptuales ...................................................................................... 35 2.4. Definición de términos básicos .................................................................... 50 III. HIPÓTESIS Y VARIABLES ................................................................................... 52 3.1. Hipótesis ...................................................................................................... 52 3.2. Definición conceptual de variables .............................................................. 52 3.2. Operacionalización de variables .................................................................. 55 4.1. Tipo y diseño de investigación..................................................................... 56 4.2. Método de investigación .............................................................................. 57 4.3. Población y muestra ..................................................................................... 57 4.4. Lugar de estudio y período desarrollado. ..................................................... 58 4.5. Técnica e instrumento para la recolección de la información. ..................... 58 4.6. Análisis y procesamiento de Datos............................................................... 59 V. RESULTADOS ..................................................................................................... 61 5.1. Resultados descriptivos ................................................................................ 61 5.1.1. Hipótesis Específica Nº 1 .............................................................. 61 2 5.1.2. Hipótesis Específica Nº 2............................................................... 68 5.1.3. Hipótesis General ........................................................................... 81 5.2. Otro Tipo de Resultados. ............................................................................. 81 VI. DISCUSIÓN DE LOS RESULTADOS ................................................................ 87 6.1. Contrastación y demostración de la hipótesis con los resultados. ............... 87 6.2. Contrastación de los resultados con otros estudios similares. ..................... 91 6.3. Responsabilidad de ética .............................................................................. 93 CONCLUSIONES .......................................................................................................... 95 RECOMENDACIONES ................................................................................................. 97 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................... 99 ANEXOS ...................................................................................................................... 107 ANEXO 1. Matriz de Consistencia ..................................................................... 108 ANEXO 2. Instrumentos validados ..................................................................... 109 ANEXO 3. Consentimiento Informado ............................................................... 111 ANEXO 4. Base de Datos ................................................................................... 113 3 ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1. Relación entre los asientos de cuaderno de obra y la cuantificación de falta de constatación, falta de inventario de obra entre el valor monetario de perdida de materiales del expediente N° 03-2017- 00144 de la obra por administración directa ..................................... 61 Tabla 2. Relación entre el cuadernos de obra, conformidad de informes de valorización del supervisor y la cuantificación de la falta de constatación física e inventario respecto al porcentaje de pérdida y valor monetario por perdida de materiales del expediente N° 03-2017 -00144 de la obra por administración directa ................................... 65 Tabla 3. Rango de valores establecidos por juicio de experto, que ponderan los aspectos cualitativos de los informes mensuales y asientos de cuaderno de obra correspondiente al expediente N° 03-2017-00144 de la obra por administración directa ............................................... 67 Tabla 4. Relación de Informes de Valorizaciones de Obra y asientos de cuadernos de obra observados por la comisión auditora en el expediente N° 03-2017-00144 de la obra por administración directa .........................................................................................................68 Tabla 5. Relación entre las valorizaciones mensuales de obra y la cuantificación de la diferencia entre el valor monetario programado y el valor monetario de ejecución de gasto del expediente N° 03-2017- 00144 de la obra por administración directa ................................. 69 Tabla 6. Relación entre los informes mensuales y avance físico mensual programado y ejecutado entre el avance físico acumulado suspendido del expediente N° 03-2017-00144 de la obra por administración directa ...................................................................... 72 Tabla 7. Relación entre los informes mensuales de avance de obra entre la cuantificación del plazo programado y el plazo real ejecutado del expediente N° 03-2017-00144 de la obra por administración directa .............................................................................................. 77 4 Tabla 8. Grado de eficiencia de la ejecución de la obra “Construcción y mejoramiento caminos vecinales de la Cuenca del Río Colorado - margen izquierda - distrito de Chanchamayo, provincia de Chanchamayo, departamento Junín”..................................................... 80 Tabla 9. Registro del residente en el cuaderno de obra que no evidenciado el control de personal, materiales, avance físico y ocurrencias de importancia ....................................................................................... 84 Tabla 10. Faltante de Unidades de Bolsa Cemento Portland Tipo I de la obra “Mejoramiento y equipamiento de la I.E. Warivilca, distrito de Huayucachi, provincia de Huancayo, departamento de Junín” ......... 85 5 ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1. Causas de aparición de quejas en los proyectos de edificaciones ...................................................................................................... 15 Figura 2. Obras paralizadas a nivel nacional año 2015 .................................19 Figura 3. Metodología del control de calidad en obras ..................................24 Figura 4. Factores que atrasan la ejecución de una obra..............................26 Figura 5. Actividades de control que contribuyen a la ejecución de obras ....28 Figura 6. Niveles que clasifican los componentes de la supervisión funcional .........................................................................................31 Figura 7. Niveles de responsabilidad de la supervisión .................................32 Figura 8. Medición de la efectividad en la gestión de los proyectos ..............33 Figura 9. Clasificación de la supervisión .......................................................36 Figura 10. Objetivo de la supervisión ..............................................................37 Figura 11. Concepto de efectividad, eficiencia y eficacia ................................38 Figura 12. Formula que mide la eficiencia .......................................................39 Figura 13. Aspectos legales e Informáticos que regulan la obras en el Perú 40 Figura 14. Requisitos previos para que la entidad pública ejecute una obra por administración directa ..............................................................42 Figura 15. Funciones del supervisor o inspector de obra – Gobierno Regional Junín ...............................................................................47 Figura 16. Normas básicas del componente supervisión ................................53 Figura 17. Indicadores de efectividad ..............................................................54 Figura 18. Línea de tiempo de la ejecución del Puente la Perla ......................63 Figura 19. % Pérdidas de materiales respecto al importe pagado de S/3´126,574.42 ...............................................................................66 Figura 20. Curvas de avance financiero programado vs el avance financiero mensual ejecutado .........................................................................71 Figura 21. Descenso de avance físico mensual respecto al porcentaje de avance programado .......................................................................74 Figura 22. Ejecución de la losa viga del puente “La Perla” inconcluso ............. 74 6 Figura 23. Ejecución de la losa viga del puente “Porvenir Bajo”, no construido.......................................................................................75 Figura 24. Relación de funciones del supervisor ...............................................79 Figura 25. Ficha técnica de la obra por administración directa .........................82 Figura 26. porcentaje del contenido de los informes mensuales de valorización respecto a las actividades control establecidos en el componente supervisión .....................................................................................88 Figura 27. Imprecisiones de la directiva interna N°005-2009-G.R. Junín ..........90 7 RESUMEN La tesis titulada “Supervisión y su efectividad en la ejecución de obras por administración directa de los Gobiernos Regionales del Perú” basado en los indicadores de actividades de control establecidas en la norma interna “Directiva N° 005-2009-GR-JUNÍN” e indicadores de cumplimiento de metas y objetivos previstos en el expediente técnico de la obra: “Construcción y Mejoramiento de Caminos Vecinales de la Cuenca del Rio Colorado – Margen izquierda – distrito de Chanchamayo, provincia de Chanchamayo, departamento de Junín”, determinó a través de los datos del Informe de Auditoria de Cumplimiento N° 024.2016-2-5342, que la deficiente supervisión origina que las obras por administración directa no se ejecuten con efectividad; ello debido, a las imprecisiones de las normas interna; la cual, no prevé actividades de control que contribuyan y permitan la eficiente ejecución de las obras ejecutadas por el Gobierno Regional Junín. El tipo de investigación es cuantitativo aplicada, con un nivel descriptivo, el diseño fue no experimental de corte longitudinal sintético analítico, sobre los datos expo facto se ha demostrado que la supervisión de obras por administración directa del Gobierno Regional Junín no permite la efectiva ejecución de la mismas. Palabras claves: Gobierno regional Junín, ejecución de obras por administración directa, directiva interna. 8 ABSTRATO A tese intitulada "Supervisão e sua eficácia na execução de obras pela administração direta dos Governos Regionais do Peru" com base nos indicadores de atividades de controle estabelecidos na norma interna "Diretiva No. 005-2009-GR-JUNÍN" e indicadores de cumprimento com metas e objetivos estabelecidos na ficha técnica da obra: "Construção e Melhoria de Viação Viária da Bacia do Rio Colorado - Margem Esquerda - distrito de Chanchamayo, província de Chanchamayo, departamento de Junín", determinado através dos dados do Relatório de Auditoria de Conformidade nº 024.2016-2-5342, que a má fiscalização faz com que as obras da administração direta não sejam executadas com eficácia; isso devido a imprecisões dos regulamentos internos; que não prevê atividades de controle que contribuam e permitam a execução eficiente das obras executadas pelo Governo Regional de Junín. O tipo de pesquisa é de aplicação quantitativa, com nível descritivo, o desenho foi de corte longitudinal analítico sintético não experimental, nos dados expo facto mostrou-se que a supervisão de obras pela administração direta do Governo Regional de Junín não permite a efetiva execução do mesmo. Palavras chaves: Governo regional de Junín, execução de obras por administração direta, diretriz interna. 14 INTRODUCCIÓN En el Perú la Resolución de Contraloría N° 195-88-CG es la única norma que regula la modalidad de ejecución de obras por administración directa; la cual, además de ser antigua establece solo requisitos que deben cumplir las entidades antes de iniciar su ejecución; empero, no establece actividades de control que los funcionarios, servidores y terceros responsables del control y calidad de las obras deben cumplir, lo cual, bajo el criterio de discrecionalidad las entidades públicas vienen tomando decisiones que no cautelan los recursos asignados a la ejecución de las mismas; por esta razón, los gobiernos regionales han optado por establecer sus propias normas internas. En específico, el Gobierno Regional Junín aprobó la directiva interna N° 005- 2009-GR-JUNÍN, que establece la emisión de informes mensuales y cuadernos de obra como actividades de control; los cuales, resultan insuficientes; ya que, las obras por administración directa terminan costando más de lo programado y en su mayoría, se encuentran inclusas lo que evidencia el incumplimiento de objetivos y metas del proyecto; en suma a ello, la acotada normativa limita la obtención de evidencias de control posterior. Por estas razones, basado en el componente supervisión de las Normas de Control Interno aprobado mediante Resolución de contraloría N° 320.2006-CG, la presente investigación propone al Gobierno Regional de Junín actualizar e implementar la directiva interna que regula la ejecución de obras por administración directa; la cual, prevé establecer las actividades de control tales como: Reporte de deficiencias, Seguimiento de resultados, Informes de prevención, Informes de monitoreo y Acta de compromiso de mejoramiento, de cumplimiento obligatorio por los supervisores, coordinadores, asistente de obra, Gerente de Obra y Gerente de Infraestructura; ello, en el entendido que la supervisión es una actividad desarrollada en equipo. 15 Manejo inadecuado de los materiales Mano de obra no calificada Mano I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 1.1. Descripción de la realidad Problemática Solís (2004, p.56) señala que gran parte de los problemas en las construcciones, recae propiamente en la ejecución de la construcción, respecto al cual, cita a Calavera (1996) quien precisa que el 51 % de fallas son atribuibles a la ejecución y 37% atribuibles al proyecto; en torno a ello, el investigador resaltó la importancia de la supervisión en la ejecución de construcciones; pues, ha precisado que la supervisión influye en las etapas de operación y mantenimiento del proyecto; ya que, este puede provocar elevados costos durante las fases del ciclo del proyecto, e “Incluso una utilización ineficiente de la construcción”. Por otro lado, El Organismo Internacional de Estandarización estableció en el ISO 9000, que la calidad de gestión en la construcción depende de una adecuada planificación, y de actitudes de mejora durante la implementación de los procesos. Asimismo, Berghan, et al (2015, p. 152) determinó que las principales causas de aparición de las quejas en los proyectos de edificaciones son las siguientes: Figura 1. Causas de aparición de quejas en los proyectos de edificaciones Fuente: Berghan, et al (2015, p. 152) Por su parte, Moreno (El comercio, 2018) presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) señaló que los casos de corrupción en la paralización de los proyectos de infraestructura es un dilema que hace más pobre a Latinoamérica; por cuanto, surge la necesidad de adoptar mecanismos nuevos que permitan evitar actos de corrupción en la ejecución de obras. Falta de supervisión. https://elcomercio.pe/noticias/corrupcion/ https://elcomercio.pe/noticias/latinoamerica/ 16 Así también, indicó que “La principal consecuencia de esta crisis es que muchos de los países han paralizado inversiones, y de la mano, la ejecución de muchos proyectos de obras públicas”; en ese entendido, calificó a la paralización de obras como una situación grave ya que se necesita modernizar la infraestructura para el desarrollo y de esta manera tener más productividad. En ese orden de ideas, el citado directivo explicó que Latinoamérica tiene que invertir un 5% del producto interno bruto (PBI) en infraestructura, pero en las últimas dos décadas solo se ha realizado la mitad; mientras que los países de Asia invierten un 8% de su PIB. En este extremo, citó como ejemplos de paralización por casos de corrupción a naciones como Colombia, que cuenta con varios proyectos valorados en millones de dólares que no han sido terminados por estar en procesos de litigios. De igual forma está el Perú, cuyo Gobierno calcula que hay proyectos pendientes de ejecución por más de US$9.000 millones, a la vez contabilizan la pérdida de miles de empleos y decenas de empresas en quiebra. En el caso de Brasil, las obras paralizadas por irregularidades totalizan unos US$27.000 millones, una cifra que supera el PBI de un país como El Salvador. “Estas paralizaciones se producen porque la mayoría de los países exige que ante hechos de corrupción en obras públicas se anulen los contratos, el principio es claro, la corrupción no debe ser rentable; el problema es que la nulidad trae consigo un efecto derrame que castiga a muchas personas”. Respecto al cual, enfatizó que para salir de esa trampa se deben hallar respuestas complementarias a la nulidad que castiga a los corruptos, pero que también permita la continuidad de las obras. Lo expuesto por el autor, nos permite inferir que las paralizaciones de obra devienen en pobreza de los países; es decir, a mayores obras paralizadas menor desarrollo socio económico básico en los niveles de educación, salud y vivienda. https://elcomercio.pe/noticias/pbi/ 17 En este entendido, Monteoliva (2012, p. 20), señala que la realización de obras públicas en Latinoamérica es un símbolo de progreso, en pro al desarrollo y la modernización, así como del mejoramiento estético de los lugares; no obstante, muchas veces esos procesos de modernización quedan incompletos. ”Esto debido en parte a las prácticas corruptas, la falta de sustento legal y transacciones que se hacen en detrimento de la sociedad”. En consecuencia, el mismo autor reconoce la necesidad que existe de regular los procesos realizados por los entes de control facultados para auditar, fiscalizar y vigilar la gestión fiscal de la administración y de otra parte los entes particulares quienes manejan fondos o bienes públicos. Conforme lo expuesto en los párrafos precedentes se desprende que la paralización de obras inconclusas es un problema que no solo atañe al estado peruano, sino, también al mundo, por cuanto, se requiere de un marco normativo que permita la efectiva ejecución de obras el cual deberá ser controlado por el supervisor a quien el funcionario público de obra delega las funciones de cautelar el uso y destino de los recursos económicos; así como, velar por la correcta ejecución conforme las especificaciones técnicas del expediente técnico de obra. Así, en relación a las obras por administración directa del Perú Morón (2016, p.247) basado en el Dictamen Congresal recaído en el Proyecto de Ley 2533/2013-CG que propone la Ley de ejecución de obras públicas por administración publica año 2011, señala que la ejecución de obras por administración directa alcanzó una relevante participación en los gastos de presupuesto público de 30% de la ejecución anual. No obstante, respecto a dicha modalidad de ejecución de obra concluye que, la administración directa de obras públicas tiene condiciones negativas para la eficacia de la gestión tales como: (i) la asunción integra de los riesgos de la construcción por parte de la administración; (ii) El uso fraudulento para evadir el proceso de selección; (iii) falta de transparencia en la concertación y ejecución de la administración directa; respecto a ello, precisa que la legislación debería prever el control permanente que 18 “Permita verificar que en la ejecución de obras se han cumplido las condiciones de eficacia”. (p.259) En virtud a lo expuesto, concordamos con Morón; pues, el estado Peruano requiere de un marco normativo que permita la supervisión efectiva de la ejecución de las obras por administración pública, ya que, se destina un porcentaje significativo del presupuesto público a la ejecución de obras bajo esta modalidad; por cuanto, se requiere de un instrumento de gestión que se dirija a prevenir, evaluar y corregir oportunamente las desviaciones en el proceso constructivo. El análisis expuesto, se fundamenta en razón a lo manifestado por Shack (Gestión,2018) Contralor General de la República del Perú quien indicó que la ejecución de obras por administración directa cuenta con una regulación que es del año 1988 la cual “En la actualidad resulta insuficiente y no contribuye a desincentivar actuaciones irregulares en la administración pública, lo cual puede generar perjuicio para los intereses del Estado”; asimismo, precisó que en el Perú muchas de las obras que ahora están paralizadas fueron ejecutadas bajo esta modalidad; en razón a ello, comenta que la evidencia empírica dice que las obras por administración directa tardan años y, en algunos casos hasta décadas en concluirse. En casos particulares, se observa una clara malversación de fondos; ello, se debe a que dicha modalidad no se encuentra debidamente regulada. De esta manera, en general se evidencia que la ejecución de obras requiere de un adecuado control; respecto al cual, las obras por contrata de alguna manera se encuentra reguladas por la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento; no obstante, para el caso de obras por administración directa solo cuentan con una resolución que data del año 1988; por cuanto, se advierte que en relación a esta última modalidad el estado peruano carece de una regulación legal sistemática que permita aplicar criterios elementales de eficiencia, eficacia y economía en la gestión y en la razonabilidad del gasto de las entidades públicas, más aún, cuando dicha modalidad de ejecución en determinados ámbitos y contextos, no es 19 transparente, ni eficiente ni eficaz; ya que, lejos de minimizar gastos, al concluir su ejecución el costo real representa el doble y hasta tres veces el valor presupuestal inicial programado, lo cual, corroboraría que las obras ejecutadas por esta modalidad no son efectivas. Por cuanto, es de significar que en relación a los gobiernos regionales Deza et al (2018, p.37) señaló que debido al incremento de proyectos, dicho nivel de gobierno ha cobrado gran relevancia en los últimos años, respecto a ello, citó a Iglesias Tapia et al (2004), quien señaló: “Entre el 85% al 90% de las obras públicas que se realizan, se encuentran bajo la modalidad de administración pública directa”. Así, precisó que el número de obras paralizadas por regiones en el periodo 2015 representan quinientos sesenta (560) proyectos paralizados, conforme se aprecia en la figura 2. Figura 2. Obras paralizadas a nivel nacional año 2015 Fuente: La Contraloría General de la República, 2015. 20 La figura 2 muestra que en el periodo 2015 el Gobierno Regional Junín tiene doce (12) obras por administración directa paralizadas, en este extremo, la directiva interna N° 005-2009-GR-JUNIN que regula la ejecución de obras públicas por administración directa del gobierno regional Junín no precisa los mecanismos que cautelen el uso y destinos de los recursos asignados a la ejecución de estas; ello, conforme se advierte en la ejecución de la obra: “Construcción y Mejoramiento de Caminos Vecinales de la Cuenca del Rio Colorado – Margen izquierda – distrito de Chanchamayo, provincia de Chanchamayo, departamento de Junín”, donde, se observaron los hechos siguientes: - Materiales de la Obra encontrados en la carretera y otros en custodia de los pobladores de la zona; y, vencimiento del cemento. - Los puentes “la perla” y “porvenir bajo” a la fecha se encuentran inconclusos. - El cuaderno de obra del proyecto en mención fue regularizado. - La inasistencia de la residente, retrasó el inicio de construcción del puente “la perla”, cuya ejecución se realizó durante periodo de lluvias, colapsando el encofrado de la losa viga, acerado y falso puente. Conforme se denota, existen deficiencias y desorden en la ejecución de la obra antes señalada; tal es así, que la obra por administración directa ha quedado inconclusa; ello, pese a que el gobierno regional Junín cuenta con la directiva interna que regula las obras ejecutadas por esta modalidad: respecto al cual, inferimos que la norma interna no precisa actividades que permitan la efectiva ejecución físicas de las obras por administración directa; esto en el entendido, que las funciones del supervisor debieran contener actividades de prevención, monitoreo, resultados: toda vez, que el supervisor de obra es el representante de la Entidad a quien bajo el principio de confianza se delega la responsabilidad de velar por la ejecución técnica y financiera de la obra; es decir, es quien tiene a su cargo controlar al residente de obra que este cumpla en el plazo previsto en el expediente técnico. 21 En consecuencia, atendiendo a las fundamentaciones expuestas, nos proponemos determinar si la deficiente supervisión origina que las obras por administración directa de los gobiernos regionales del Perú no se ejecuten con efectividad; ello, a fin de implementar la comentada directiva interna basada en el componente supervisión y su efectividad según el enfoque de la auditoria de gestión. 1.2. Formulación del Problema 1.2.1. Problema general ¿La deficiente supervisión origina que las obras por administración directa de los gobiernos regionales del Perú no se ejecuten con efectividad? 1.2.2. Problemas específicos 1) ¿Las Deficientes actividades de control originan que en la ejecución de Obras por Administración Directa de los Gobiernos regionales del Perú no se cautele el uso y destino de los recursos económicos asignados? 2) ¿Las imprecisiones en las normas internas no permiten la ejecución efectiva de las obras por administración directa de los gobiernos regionales del Perú? 1.3. Objetivos de la investigación 1.3.1. Objetivo general Determinar si la deficiente supervisión origina que las obras por administración directa de los gobiernos regionales del Perú no se ejecuten con efectividad 1.3.2. Objetivos específicos 1) Determinar si las actividades de control son deficientes y si estas originan que en la ejecución de Obras por Administración Directa de los Gobiernos regionales del Perú 22 no se cautele el uso y destino de los recursos económicos asignados. 2) Determinar si las imprecisiones en las normas internas no permiten la ejecución efectiva de las obras por administración directa de los gobiernos regionales del Perú. 1.4. Limitantes de la investigación 1.4.1. Teórica El trabajo de investigación no tiene limitación teórica, debido a que se ha encontrado abundante investigación. 1.4.2. Temporal La presente investigación no presenta limitación temporal por que el estudio de caso se realizó al año 2016. 1.4.3. Espacial No se tiene Limitación espacial; ya que, el estudio de caso es referido al Gobierno Regional Junín 23 II. MARCO TEÓRICO 2.1. Antecedentes del estudio 2.1.1. Antecedentes Internacionales Fariñas (2016, p. 23), en su estudió supervisión de la calidad de la construcción socio económico, ha establecido que los problemas en la calidad de la construcción generan pérdidas económicas y decrece la vida útil de las obras; respecto al cual, determinó: “Que la existencia de un Manual de Supervisión (….) contribuye a la solución o atenuación de los problemas originados por mala calidad de las obras”; así, en suma a otros aspectos que contribuyen a la calidad de las obras señaló que los profesionales a cargo de la supervisión técnica y financiera de las obras debe contar con experiencia y conocimientos suficiente sobre la materia. (p. 133). Lo expuesto por Fariñas, sustenta la necesidad de implementar o crear un manual de supervisión que no solo contribuya a la ejecución de calidad: sino, también que incremente el rigor del control (supervisión) sobre el personal responsable de la ejecución física de la obra. En ese entendido, Rodríguez (2004, p.6) en su estudió método para una adecuada supervisión de obras; señaló que uno de los problemas en la obras se debe a que el supervisor de obra no tiene experiencia para el control de los procedimientos constructivos; consecuentemente, estableció como objetivo general: Desarrollar un método para una adecuada supervisión de obra; así, entre otros objetivos específicos consignó los siguientes: - Prevenir desviaciones de materiales en la ejecución de obras. - Prevenir y detectar atrasos en la ejecución de obra. - Prevenir y detectar desviaciones de recursos económicos durante la obra. (p. 10) 24 Actividades previas al término de la obra Actividades al término de la obra Tener un control detallado de cambios e incidentes presentados, así como Sobre tales objetivos, basado en la metodología del control de calidad de los procedimientos constructivos, el autor antes citado, determinó que los controles de calidad de obra deben llevarse a cabo con acciones preventivas, de verificación y corrección, (p.22) según la figura 3: Figura 3. Metodología del control de calidad en obras Fuente: Rodríguez (2004, p. 23). Respecto a lo vertido, basado en la metodología del control de la calidad resulta pertinente proponer que para el caso de obras por administración directa el accionar del supervisor debiera versar sobre acciones preventivas, de verificación y de corrección que el supervisor de obra debe realizar durante el proceso constructivo de la obra y al término de la obra, ya que, el estudio en mención concluye que la ejecución correcta de los procedimientos influye directamente sobre el tiempo y recursos “Encomendados a la supervisión”. (p.73), Por cuanto, basada a la fundamentación expuesta se hace hincapié que la supervisión de obra debe realizar actividades preventivas, de verificación las cuales debieran mitigar los riesgos de deficiencias constructivas, deviación de recursos y futuras responsabilidades. Determinar si se cumplió con el objetivo Actividades al término de la obra 25 Así, desde el enfoque del control de gestión de proyectos Lucas (2010, p.44) sostiene que el método PERT, es una de las herramientas que permite tomar decisiones dentro del proceso de ejecución, de ahí la importancia de implementar un método que facilite la supervisor de obras, pues como refiere Lucas el método en mención tiene como objetivo la coordinación con todos los responsables de la ejecución de la obra, optimización de recursos y el control del desarrollo del proyecto, así como, obtener información precisa de actividades críticas o problemáticas que repercuta en el plazo de ejecución del proyecto, de forma que se ejerza el debido control sobre las mismas y se vigilen de forma especial; sobre este último, se resalta la importancia de que los funcionarios, servidores, SUPERVISOR DE OBRA y otros participante responsables de la ejecución física de la obra, debieran revelar información de actividades críticas en el proceso de selección de ejecución de la obra. Respecto al cual, la presente investigación recoge lo expuesto por el autor quien bajo el horizonte multinivel concibe al control de gestión de obra como aquella que atiende las exigencias que demanda la eficacia y eficiencia del proceso constructivo. (p.56). Por lo que, en virtud al control de gestión de obra correspondería a las Entidades del Sector público adoptar un método o instrumento de gestión que contribuya a la ejecución eficiente de las obras por administración directa, pues, el estudio en mencionó arribó entre otras conclusiones a la siguiente: - Basados en el análisis de los desvíos entre lo presupuestado y lo real, las herramientas principales de gestión son el plan de trabajos - avance físico, y los informes de control de gestión los cuales planifican y controlan financieramente el desarrollo una obra. (p.119). Al respecto, es de significar que el control de obras por administración directa del gobierno regional Junín se 26 Causas que generan atraso realiza a través de las valorizaciones, las cuales, son validadas por el supervisor de obra quien otorga conformidad al avance técnico y financiero de la obra; no obstante, no existe análisis del desvió del presupuesto. En ese orden de ideas, Gordo et al (2017, p.84) estudio los factores que retrasan los proyectos públicos en Neiva, respecto al cual, en la sección resultados, determinó que “El 33% de proyectos fueron entregados de acuerdo al presupuesto fijado y solo el 29% concluyeron a tiempo”. En este extremo, el autor en mención afirma que las causas de retrasos en construcción recaen en las siguientes: - Figura 4. Factores que atrasan la ejecución de una obra Fuente: Gordo et al (p.89). Como es de verse, el plazo de ejecución de las obras se ven afectados por los factores que se detallan en la figura 4; en este extremo, el citado investigador concluyó que desde la concepción de un proyecto pueden ocurrir atrasos y esto se debe a que no fue planeado (p. 91); por esta razón, es importante que previo a la ejecución de la obra el supervisor realice en campo el levantamiento topográfico y compare con el expediente técnico si este es concordante; ello, a fin de prevenir futuros atrasos y/o paralizaciones; en ese entendido, es de señalar que en la práctica Condiciones atmosféricas desfavorables Suspensión de trabajo Errores en el expediente técnico Pérdida de Productividad 27 las deficiencias en el expediente técnico son advertidas; cuando, ya la entidad ha destinado recursos económicos; situación que finalmente deviene en perjuicio del estado; por cuanto, se desprende que la efectividad de la ejecución de las obras públicas depende también de la adecuada formulación del expediente técnico; por ello, concordamos con Rodríguez (2004, p. 64) quien estableció que antes de iniciar la ejecución física de la obra debe llevarse a cabo actividades previas. Estando a la fundamentación expuesta, resulta pertinente citar a Ramírez (2015, p. 12), quien señala que la responsabilidad de los funcionarios públicos es fundamental; esto debido, a que tienen a su cargo controlar las obras públicas, pues, lo que se verifica es la responsabilidad de los directos responsables de que la obra se ejecute correctamente y que los gastos que se generen correspondan con lo presupuestado y ejecutado, en consideración a ello debiera regularse las actividades de supervisión de las obras; ya que, de ejecutarse deficientemente o que lo pagos no correspondan con lo realmente ejecutado, generaría perjuicio al Estado, situación que devendría en responsabilidad administrativa, civil y/o penal de los funcionarios y servidores responsables de la supervisión de obra. En consideración al párrafo precedente, recogemos lo expuesto por Gifra (2017, p.220), quien defiende la necesidad de implementar una metodología eficiente que facilite la monitorización, seguimiento, control; y, detección prematura de las consecuencias que pueden ocasionar las alteraciones temporales y/o económicas que se presentan durante la ejecución de obras, en esa línea, lo expuesto por Gifra nos permite sustentar porque en las entidades del estado es importante implementar una metodología eficiente que contribuya al seguimiento y control de las obras por administración directa, para acotar ello, Dugarte (2012, p. 2), propuso establecer los estándares de Control Interno 28 Estándares de Control Inspeccionar la calidad de la obra ejecutada Supervisar las especificaciones de los materiales y equipos utilizados en el sitio de la ejecución Fiscalizar que los trabajos que ejecuta el contratista estén de acuerdo con los planos, y especificaciones Administrativo en la ejecución de Obras Civiles de los Órganos de la Administración Pública; respecto al cual, es de significar que el autor ha estableció que el control interno previene defectos y deficiencias en obras civiles realizadas por los órganos ejecutivos de la administración pública, entonces se infiere que además del control realizado por los funcionarios públicos responsables de la ejecución de la obra también se requiere la participación de los órganos de control interno quienes durante el proceso de ejecución advertirán situaciones adversas que perjudicarían los objetivos institucionales; no obstante, es de significar que dicha participación se vería limitada debido a las imprecisiones de las normas que regulan la ejecución de las obras por administración directa. En este entender, se requiere de actividades de control interno que garantizan los estándares administrativos en la ejecución de obras. Figura 5. Actividades de control que contribuyen a la ejecución de obras Fuente: Dugarte (2012, p. 130) La figura 5, enlista las actividades de control que debiera realizarse; en torno a dichas actividades, se precisa que periódicamente los funcionarios públicos deberían realizar la actividad de Inspección. 29 2.1.2. Antecedentes Nacionales Hanccori (2016, p.85), estudió las deficiencias en proyectos y obras por administración directa y demostró que las normas que regulan las obras por administración directa son insuficientes, con dicho estudio se evidencia que el estado peruano requiere de un marco normativo que regule las obras ejecutadas por administración directa; en particular los gobiernos regionales requieren la creación e implementación de directivas internas que regulen dicha modalidad de ejecución de obra; en esa misma línea, el autor en mención demostró que la ausencia de documentos en las obras por administración directa corresponden a una deficiencia leve y frecuente; en concordancia a ello, se requiere que para el caso de obras por administración directa que se cautele la documentación relacionada a la ejecución y liquidación de obra. Así, otro aspecto a regular son los contratos de los supervisores a quienes la entidad delega la responsabilidad de cautelar el uso de los recursos destinados a la ejecución de las obras por administración directa, respecto al cual, Echevarría (2007, p.103) ha demostrado que las contrataciones constituyen un proceso de toma de decisiones; el cual, incluye información referente a sus requerimientos y objetivos del proyecto; en este entender, los contratos suscritos por los supervisores y las entidades públicas deben asegurar el valor de los proyectos de ejecución; ya que, los errores u omisiones en los contratos de supervisión de obra son determinantes; pues también de ello depende el éxito o fracaso del proyecto. De ahí, la importancia de establecer en los contratos de los supervisores una cláusula contractual que establezca que previo al pago y bajo responsabilidad deberá adjuntar las hojas de taraje con las tomas fotográfica que evidencien su permanencia en la obra adjunto a este los reportes que contengan el avance de la ejecución 30 física de la obra, reportes de deficiencias y/o alertas sobre posibles situaciones que devendrían en perjuicio a la Entidad. 2.2. Bases Teóricas. 2.2.1. Supervisión de Obra Según la teoría de la administración moderna Solís (2006, p. 56) sostiene que la supervisión del trabajo es una de las herramientas usadas para ejercer la dirección, por cuanto en relación a dicho argumento, el autor en mención citó a Sixto Frontino, comisionado de aguas del Imperio Romano, quien a través de un documento fechado en el año 97 d.C. precisa que: “Ninguna obra requiere mayor cuidado que aquella que debe soportar la acción del agua; por esta razón todas las partes del trabajo deben hacerse de acuerdo con las reglas del arte, que todos los obreros saben, pero pocos cumplen”; de dicha precisión, se infiere que todo proceso de ejecución de obra requiere de un supervisor que verifique y controle el cumplimiento de las normas técnicas, planos, plazos y otros. De otro lado, la teoría de la administración científica Gestiopolis. Com Experto (2001, abril 17), señala que la supervisión funcional consiste en la aplicación de los principios de control (controlar el trabajo para asegurar que se está llevando a cabo de conformidad a las normas establecidas) y ejecución (distribuir el trabajo a los directivos y trabajadores), respecto a la citada teoría, se resalta que, de no ejercer control sobre los trabajadores estos, tendrán tendencias a ser menos productivos, es por esta razón que se requiere de supervisores. Por eso los principios de control y ejecución harán eficiente el trabajo, ya que estos se clasifican en dos componentes; los cuales, se muestran en la figura 6: 31 Los de Operaciones Inspector Jefe responsable de mantener la calidad Figura 6. Niveles que clasifican los componentes de la supervisión funcional Fuente: Gestiopolis. Com Experto (2001, abril 17) La figura 6 muestra la clasificación de los componentes de la supervisión funcional; los cuales, se subdividen en los de planeación y los de operación, para el caso de obras por administración directa el Subgerente de Estudios se encontraría en el nivel de planeación; pues en los entes públicos dicha subgerencia es el responsable de aprobar los expedientes técnicos de obra que establecen el plazo y costo de las obra, mientras que el Subgerente de Obras y Supervisor se encontrarían en el nivel de Operaciones; toda ves, que ellos tiene la responsabilidad de mantener la calidad de la obra. Contrario a la fundamentación expuesta, Valdivia (2014, p. 9) basado en la metodología general explica que la supervisión es un método secundario; el cual, está ligado al ejercicio profesional, respecto a ello, ha aclarado que la supervisión implica el esfuerzo conjunto de las personas que la integran; y que, es la combinación de habilidades y talentos de un equipo que se forma para lograr la sinergia (p.10). Por eso, es importante que la supervisión se proyecte como la actividad ejercida en equipo y no como la actividad individual. En concordancia con lo expuesto, el mismo autor ha establecido que dentro de los órganos de control existen “niveles de Empleados de tiempo y costo, determina los tiempos, materiales y costos de realizar un trabajo Los de Planeación 32 Directivos y responsabilidades sus y sus responsabilidades Organiza, dirige y controla el trabajo requerido, así como coordina los recursos, mejora el trabajo de grupo e individual de los subordinados. Y sus responsabilidades Supervisor de primera línea sus responsabilidades Es todo jefe inmediato, pero también tiene superiores a quienes reportar, independientemente de su nivel o rango. supervisión”; los cuales, dependen entre otros de la estructura organizacional de la obra (p.7); por lo que, resulta necesario establecer los niveles de responsabilidad los cuales pueden considerarse de la siguiente manera: Figura 7. Niveles de responsabilidad de la supervisión Fuente: Valdivia (2014, p. 10) Al respecto, basado en la metodología general que muestra la figura 7, la presente investigación tomó como referencia el “Componente supervisión”, que involucra no solo establecer las funciones del supervisor de obra; sino también, establecer las funciones y responsabilidades del Gerente de Infraestructura, Subgerente de Obras, Coordinador de Obra, Supervisor de Obra, Inspector de Obra y Asistente de Obra. 2.2.2. Efectividad de la gestión de los proyectos En concordancia a la teoría constructiva, Ariza (2017, p. 77) ha establecido los criterios que miden la efectividad de los proyectos; los cuales, se clasifican en tres categorías: i) aspectos relacionados con la organización, ii) aspectos que se asocian a la disciplina de gestión de proyectos y iii) aspectos que referencian resultados de los proyectos; asimismo ha establecido los criterios que mide la efectividad en la gestión de los proyectos, cuyo detalle se muestra se muestra en la figura 8. 33 Figura 8. Medición de la efectividad en la gestión de los proyectos Fuente: Dora Ariza autor del artículo: efectividad de la gestión de los proyectos: una perspectiva constructivista (p.83) La figura 8 muestra que la efectividad en la gestión de los proyectos se mide en función al cumplimiento de expectativas, satisfacción del equipo de proyectos y logro de compromisos, a partir de esta premisa la presente investigación recogió los aspectos en mención; los cuales, permitirán medir la efectividad de la supervisión en las obras por administración directa del gobierno regional Junín; ello, en el entendido que las actividades de control realizadas por el supervisor de obra deben contribuir a la efectividad de la gestión de obras. En ese orden, Huaquisto (2015, p. 68) en su estudio de caso proyectos ejecutados por Administración directa analizó la eficiencia en proyectos de inversión Pública: donde, determinó que la eficiencia del proceso de control incide de manera inversa en la variación del costo de la mano de obra, costo de materiales, gastos generales y tiempo, lo que implica que a mayor eficiencia de las obras menor variación en los costos directos y tiempo, pues en la mayoría de las obras tienen una eficiencia menor al 70%; ello, 34 debido a que tienen mayores variaciones de los costos ejecutados respecto al programado; en este entender, precisó que las obras que terminan su ejecución en plazo previsto son eficiente pues no generan mayores gastos. Lo expuesto por el citado autor nos permite inferir que el factor que mide la eficiencia en la ejecución de obras es el cumplimiento del presupuesto, cronograma y satisfacción; estos últimos, sustentan la necesidad que las entidades públicas tienen pues para ejecutar obras por administración directa requieren contratar o designar un supervisor que controle y verifique el plazo de ejecución de la obra conforme lo establecido en el expediente técnico; lo cual, contribuiría a la efectiva ejecución de las mismas. Respecto a dichos fundamentos, es preciso citar a Loza (2012, p.127) quien desde el enfoque del control gubernamental sostiene que la eficiencia en la ejecución de obras públicas es tarea pendiente; pues, los gobiernos regionales aún no comienzan a trascender los aspectos institucionales y normativos, por esta razón, persisten grandes desafíos como el de mejorar la capacidad de gestión regional, sobre dicha situación, el autor en mención señala que la Contraloría General de la República cumple un rol importante en el incremento de la competitividad de las regiones y en la mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos; en ese orden de ideas, afirma que todavía existen dificultades para ejecutar una adecuada fiscalización de eficacia, eficiencia y economía. Sobre este último argumento concordamos con el autor; pues de alguna manera el Sistema Nacional de Control contribuye a la mejora de la calidad de los servicios públicos; los cuales, son concretados con la ejecución y conclusión de las obras pública a beneficio de los ciudadanos; no obstante, sin un marco normativo el accionar de dicho sistema de control se vería limitado. 35 Expuesta las teorías anteriores, basado en el enfoque de control gubernamental y enfoque de control interno, el trabajo de investigación medirá la efectividad de la supervisión en la ejecución de los puentes denominados “El Porvenir” y “La Perla” de la obra: Construcción y mejoramiento caminos vecinales de la cuenca del rio Colorado – margen izquierda- distrito de Chanchamayo- provincia de Chanchamayo- departamento de Junín; respecto al cual, se recogerá el costo de la obra, avance físico, avance financiero y plazo de ejecución programado sobre lo realmente ejecutado; ya que, corresponde a la supervisión controlar los avances antes mencionado; así como, verificar el plazo de ejecución; los cuales, debieran contribuir al cumplimiento de objetivos y metas; por cuanto, a través de dichas actividades se determinaría la efectividad de la supervisión en la señalada obra; pues, como refiere Echevarria (2007, p.34) la supervisión puede determinar el éxito o el fracaso de una obra, ya que, muchos de los problemas que ocurren durante la ejecución de obras y que impactan en los plazos, costo y calidad de la obras públicas; no solo son atribuibles deficiencias del proyecto. 2.3. Bases Conceptuales 2.3.1. Supervisión en términos generales Arqhys Construcción (2012), sostiene que la supervisión consiste en dar el visto bueno después de examinar ciertas operaciones y tiene por objetivos controlar el costo, tiempo y calidad con que se realizan las obras; de esta manera, explica que la actividad de supervisar apoya, vigila y coordina que los procesos constructivos se realicen satisfactoriamente; así, precisa que el SUPERVISOR DE OBRA es quien representa a la entidad durante la ejecución física de la obra. 36 Está relacionada directamente con una técnica gestión, de esta supervisión se da siempre en marco de organización el una con el objetivo prioritario de que se cumplan los objetivos de una determinada organización Supervisión administrativa La supervisión educativa es la que tiene como objetivo primordial enseñar, formar y ayudar a mejorar el conocimiento a los trabajadores, o aquellos que estén en fase formación convertirse profesional. de para en Supervisión educativa Es aquella que tiene en cuenta en sus objetivos y aplicación el ofrecer apoyo a las personas que reciben dicha supervisión, puede denominar apoyo psicológico. se de Supervisión de apoyo En relación al término en mención, el Diccionario de la Real Academia Española (2020) define a la supervisión como la “acción y efecto de supervisar”; mientras que la acción de supervisar es aquella que consiste en inspeccionar los trabajos realizados por otros”. Al respecto Cano (2005, p. 1) ha identificado tres (3) tipos de supervisión: i) administrativa, ii) educativa y iii) de apoyo, las cuales se detallan a continuación: Figura 9. Clasificación de la supervisión Fuente: Cano (2005, p. 2-4) De la figura 8, se precisa que la supervisión objeto de la investigación corresponde a la administrativa, pues este tipo de supervisión está relacionada con la técnica de gestión, la cual, tiene como objetivo prioritario el cumplimiento de objetivos de la organización, así, en concordancia a dicho argumento Valdivia (2014, p. 9) estableció los objetivos de la supervisión, los cuales se muestran en la figura 10. 37 Figura 10. Objetivo de la supervisión Fuente: Valdivia (2014, p. 9) En la figura 8 se muestra que uno de los objetivos de la supervisión es el de garantizar la optimización de la calidad de tiempo y costo, por esta razón, para el caso de obras por administración directa se requiere una directiva interna que establezca actividades de control que garanticen el cumplimiento de dicho objetivo. 2.3.2. Efectividad en términos específicos En la evaluación de proyectos sociales, Mokate (1999, p. 3), , determinó que la “eficacia” y “efectividad” son sinónimas y se pueden utilizar en forma intercambiable; no obstante, cita a Cohen et al (1992, p. 102) quien precisa que la aceptación de que la eficacia y la efectividad sean sinónimos no es universal, pues el autor en mención aclaró que la “eficacia” mide “El grado en que se alcanzan los objetivos y metas en la población beneficiaria, en un período determinado” mientras que la Básicos Generales Objetivos Mejorar la productividad de los empleados Garantizar la optimización de la calidad, tiempo y costo Monitorear a los subordinado Desarrollo integral del personal Obtener una adecuada rentabilidad Desarrollar el uso optimo de los recursos Elevar el nivel teórico Solicitación del profesional Ofrecimiento de servicio de calidad Enseñanza y formación permanente 38 “efectividad” “Constituye la relación entre los resultados (previstos y no previstos) y los objetivos”. Respecto a las posturas en mención, se precisa que si bien los términos de eficiencia y efectividad son sinónimos, la primera se mide en función al cumplimiento de objetivos y metas; mientras que, la efectividad relaciona los resultados previstos, no previsto; y los objetivos; no obstante, ambos términos tienen en común valorar el cumplimiento de objetivos y metas. En ese orden de ideas, Marvel (2012, p. 28-29) señala que los autores confunden a la eficacia, eficiencia y efectividad con productividad, lo cual, es incorrecto, ya que, cada término tiene diferentes definiciones; tal como, el autor lo explica en la figura 11: Figura 11. Concepto de efectividad, eficiencia y eficacia Fuente: Tesis doctoral “Modelo Factorial para optimización de la productividad en el proceso de generación de energía eléctrica. Aplicación al caso centrales hidroeléctricas venezolanas”. Elaborado por: Mirza Marvel Cequea. 39 Eficiencia= ((Resultado alcanzado/costo real)*Tiempo invertido)/((Resultado previsto/costo previsto)*Tiempo previsto) La figura 11 expone la diferencia que existe entre los términos eficiencia y efectividad; respecto a los cuales, la eficiencia es el grado en que se cumplen los objetivos; y, la efectividad es el resultado de la eficacia y eficiencia. (p.29) En razón a la citada base conceptual la presente investigación ha previsto determinar si la deficiente supervisión origina que las obras por administración directa del gobierno regional Junín no se ejecuten con efectividad; por lo que, sobre la base teórica que sustenta la diferencia de los términos de eficiencia y efectividad se ha considerado a la actividad supervisión de obra como el tipo de supervisión administrativa. De otro lado, respecto a la medición de la eficiencia, EDENRED (2020), establece que para el cálculo se emplea la formula siguiente: Figura 12. Formula que mide la eficiencia Fuente: Blog de ENDENRED Aunado al marco conceptual citado en los párrafos precedentes, resulta necesario conceptualizar los términos: obra pública y sus modalidades de ejecución, gobierno regionales, normas que regulan la ejecución física de la obra; y, conocimiento del estudió de caso. 2.3.3. Obra Pública Resultado del estudio especializado en auditorias de obras públicas Monteoliva (2012, p. 9) determinó que en el Perú no existe definición específica ni legal que conceptualice el término “Obra Pública”. 40 . Aspectos legales MEDIDAS LEGALES E INFORMATICAS Instrumentos informáticos No obstante ello, el autor en mención define a la obra pública como la creación de infraestructura física que contribuye el capital social y humano de un país; respecto a ello, precisa que una obra pública es planeada, implementada y administrada por el Estado; de ahí que, una obra pública va en línea con el desarrollo social y la modernización de un país; en consecuencia, la ejecución de las obras públicas deben ser reglamentadas y reguladas. (p.19) Por esta razón, en el caso de las obras por administración directa se requiere un marco normativo actualizado que regule actividades realizadas por la supervisión que contribuyan el control efectivo de su ejecución; pues, en concordancia con al autor en mención, a mayor obras inconclusas y paralizadas menor será el desarrollo social de un país; lo cual, devendría en clasificación de país subdesarrollado. De otro lado, en lo concerniente a la modalidad de ejecución de obras el Perú tiene las medidas legales e informáticas siguientes: Regula las obras por contrata Establece requisitos para ejecutar obras por administración directa Evalúa la viabilidad del proyecto Figura 13. Aspectos legales e Informáticos que regulan la obras en el Perú Fuente: Monteoliva, Informe Final de Consultoría Especializada en Auditoría de Obras Públicas SEACE Y SIAF Sistema Nacional de Inversión Pública INFOBRAS Resolución de Contraloría N° 195-88-CG INVIERTE PE SNIP Normativa de contrataciones del Estado 41 Conforme, se aprecia en la figura 12, la ejecución de las obras por contrata son reguladas por la Ley de Contrataciones de Estado y su Reglamento; mientras que la Resolución de Contraloría 195-88- CG de 19 de julio de 1988 establece los requisitos para que una entidad pública opte por ejecutar obras bajo la modalidad de administración directa. Por su parte, la Contraloría General de la República - CGR (2019, p.2) define a la obra como el resultado derivado de un conjunto de actividades que requiere de dirección técnica, expediente técnico, mano de obra, materiales y/o equipos; respecto al cual, precisa que el fin de toda obra es el de satisfacer las necesidades públicas. Al respecto, en concordancia al artículo 59° de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Público las obras públicas se clasifican en administración directa y administración indirecta. 2.3.4. Obra por administración directa Conforme ha explicado la CGR (2019, p. 2), las obras por administración directa son ejecutadas con los recursos propios de la entidad, respecto al cual, precisa que previo a su ejecución la entidad pública debe cumplir con lo siguiente: 42 Figura 14. Requisitos previos para que la entidad pública ejecute una obra por administración directa. Fuente: Contraloría General de la República (2019, p.23) Adicional a los requisitos que se detallan en la figura 14 la Resolución de Contraloría N° 195-88-CG de 15 de julio de 1988, ha previsto que la entidad debe demostrar que el costo total de la obra ejecutada por administración directa es igual o menor (deducida la utilidad) del costo de su ejecución por contrata. (p.3) Al respecto, Paico (2019) precisa que las obras por administración directa demoran más de lo programado, esto debido a las paralizaciones por maquinarias descompuestas y bajos rendimientos por el mal estado de las mismas que aumentan el tiempo de ejecución; respecto al cual, se infiere que al extenderse Expediente Técnico aprobado Asignación presupuestal Designación de responsables de ejecución y supervisión de obra Cuaderno de obra foliado y legalizado Equipos y maquinaría Capacidad administrativa, para manejo de planillas de obreros, y otros Personal técnico Presupuesto analítico aprobado REQUISITOS 43 el plazo de ejecución incrementa el costo de la obra; ya que, el costo programado en el expediente técnico está determinado en función al plazo previsto, en ese entender, es de significar que las obras por administración directa terminan costando más de lo que realmente se había programado. 2.3.5. Resolución de Contraloría Nº 195-88-CG A través de Resolución de Contraloría Nº 195-88-CG de 18 de julio de 1988, la Contraloría General de la República del Perú, aprobó las normas que regulan la Ejecución de Obras Públicas por Administración Directa; donde, el artículo primero establece las siguientes normativas: 1. Las Entidades que programen la ejecución de obras bajo esta modalidad, deben contar con la asignación presupuestal correspondiente, el personal técnico administrativo y los equipos necesarios. 2. Los convenios que celebren las Entidades para encargar la ejecución de obras por administración directa, deben preciar la capacidad operativa que dispone la entidad ejecutora a fin de asegurar el cumplimiento de las metas previstas. 3. Es requisito indispensable para la ejecución de estas obras contar con el expediente técnico aprobado por el nivel competente el mismo que comprenderá básicamente lo siguiente: memoria descriptiva, especificaciones técnicas, planos, metrados, presupuesto base con su análisis de costos y cronograma de adquisición de materiales y de ejecución de obra. En los casos que existan normas específicas referidas a las obras se recabara el pronunciamiento del sector y/o Entidad que corresponda. 4. La Entidad debe demostrar que el costo total de la obra a ejecutarse por administración directa resulte igual o menos al presupuesto base deducida la utilidad, situación que deberá 44 reflejarse en la liquidación de la obra. 5. En la etapa de construcción, la Entidad “Cuaderno de obra” debidamente foliado y legalizado en el que se notara la fecha de inicio y termino de los trabajos, las notificaciones autorizadas, los avances mensuales, los controles diarios de ingreso y salidas de materiales y personal, las horas de trabajo de los equipos, así como los problemas que viene afectando el cumplimiento de los cronogramas establecidos y las constancias de la supervisión de obra. 6. La Entidad contará con “Unidad Orgánica” responsable de cautelar la Supervisión de las Obras Programadas. 7. La Entidad designará al Ingeniero Residente responsable de la ejecución de la obra, en aquellos casos cuyo costo total de la misma sea igual o mayor del monto previsto de la Ley Anual del Presupuesto para la contratación mediante Concurso Público de Precios; o al Ingeniero Inspector, cuando se trate de obras cuyo costo sea inferior a lo señalado precedentemente. 8. El Ingeniero Residente y/o Inspector presentará mensualmente un informe detallado al nivel correspondiente sobre el avance físico valorizado de la obra, precisando los aspectos limitantes y las recomendaciones para superarlos, debiendo la Entidad disponer las medidas respectivas. 9. Durante la ejecución de las obras se realizaran las pruebas de control de calidad de los trabajos, materiales, así como el funcionamiento de las instalaciones conforme a las Especificaciones Técnicas correspondientes. 10. Los egresos que se efectúen en estas obras deben ser concordantes con el presupuesto analítico aprobado por la Entidad de acuerdo a la normatividad vigente anotándose los gastos de jornales, materiales, equipo y otros, en registros auxiliares por cada obra que comprenda el proyecto. 11. Concluida la obra, la Entidad designara una comisión para que 45 formule el Acta de Recepción de los trabajos y se encargue de la liquidación técnica y financiera en un plazo de 30 días de suscrita la referida acta. La misma comisión revisara la memoria descriptiva elaborada por el Ingeniero Residente y/o Inspector de la Obra, que servirá de bases para la tramitación de la Declaratoria de Fabrica por parte de la Entidad de ser el caso. 12. Posteriormente la liquidación se procederá a la entrega de la obra, de la Entidad respectiva o Unidad Orgánica especializada la cual se encargará de su operación y mantenimiento asegurando el adecuado funcionamiento de las instalaciones.(p. 1-2) Al respecto, en relación a las normas antes citada Morales (2014) aclara que la entidad que opta por ejecutar obras por administración directa está asumiendo no solo los riesgos operativos de la obra, sino también los de gerencia vinculados; por lo que, los gestores de administración directa tienen la responsabilidad de ejecutar las obras sujetándose al principio de legalidad con muy poco margen a la discrecionalidad, lo que hace bastante complicada la gestión de las obras bajo esta modalidad. Como bien, lo explica el autor en mención, el riesgo de operaciones y otros son asumido por la entidad pública que ejecuta la obra por administración directa; por ello, el estado peruano requiere de una normativa que contribuya la detección oportuna de riesgos y al control eficiente de plazo y costo de las obras; pues, la Resolución de Contraloría Nº 195-88-CG de 18 de julio de 1988, presenta vacíos legales; los cuales, de alguna manera faculta a los entes públicos a tomar decisiones discrecionales. 2.3.6. Obras por administración presupuestaría indirecta La CGR (2019, p. 3), define a las obras por administración indirecta o por contrata a las que mediante procedimiento de selección la entidad encarga a un tercero la ejecución física. 46 En torno a ello, se resalta que en comparación a las obras por administración directa, las obras por contrata o administración presupuestaría indirecta son reguladas por la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N° 344-2018-EF de 31 de diciembre de 2018, modificada por el Decreto Legislativo N° 1444 de 16 de setiembre de 2018. 2.3.7. Gobiernos Regionales Deza et al (2020, p.36), resume que los Gobiernos Regionales son instituciones autónomas encargadas de la gestión pública de las regiones y departamentos del país, responsables de fomentar el desarrollo regional; así como, promover la inversión pública y privada. En línea con ello, citó el artículo 2° de la Ley Nº 27867 denominada “Ley Orgánica De Gobiernos Regionales” de 18 de Noviembre de 2002, que reconoce a los gobiernos regionales como personas jurídicas de derecho público, autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su competencia, constituyendo; asimismo, el artículo 4° de la misma Ley precisa que la finalidad esencial de los gobiernos regionales es fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada.(p.1) En concordancia a ello, la PCM (2016, p.19) precisa que los gobiernos regionales son el segundo nivel de gobierno del Estado Peruano En atención al rol que cumplen los gobiernos regionales, la presente investigación ha abordado el estudio de las obras por administración directa del gobierno regional Junín, pues como, refiere la ley en mención son estos los entes públicos responsables de fomentar el desarrollo sostenible de su región. 2.3.8. Directiva Interna N° 005-2009-GR-JUNÍN La Directiva N° 005-2009-GR-JUNÍN “Normas y Procedimientos para la Ejecución de Obras Públicas por Ejecución Presupuestaria 47 Directa en el gobierno regional Junín”, regula de alguna manera las obras por administración directa ejecutadas por el gobierno regional Junín, en particular, dicha normativa ha establecido que el Supervisor o Inspector.- deberá ser Ingeniero Civil o Arquitecto Colegiado y habilitado, respecto al cual, aclara que el inspector podría ser servidor o funcionario designado por la entidad, mientras que el supervisor será una persona natural o jurídica especialmente contratada para dicho fin; en este entender, la comentada norma aclara que el Inspector o Supervisor es responsable de la buena calidad de la obra; pues, su labor consiste en controlar la ejecución física de la obra. (p.5) En esa misma línea, la acotada directiva ha establecido las funciones de supervisor o inspector de obra, las cuales se muestran en la figura siguiente: Figura 15. Funciones del supervisor o inspector de obra – Gobierno Regional Junín Fuente: Directiva N° 55-2009-G.R.JUNÍN (p.26) 48 Conforme se aprecia en la figura 14, la comentada directiva ha establecido las funciones y responsabilidades del supervisor e inspector de obra, pues ha precisado que la actividad de supervisión debe contribuir a la eficiencia de la productividad; no obstante, tal normativa interna no contempla que actividades debe realizar el supervisor de obra para alcanzar la eficiencia en la ejecución de la misma; de otro lado, dicha normativa señala que es el supervisor de obra quien asume la responsabilidad de calidad de obra; pues, otorga conformidad al cronograma de ejecución de la obra; respecto a ello, tampoco establece que actividades de control debe realizar el supervisor para detectar oportunamente posibles perjuicios económicos. 2.3.9. Auditoria de Gestión Redondo (1996, p. 4) explica que la auditoría de gestión tiene como objetivo establecer un control de eficacia, eficiencia y economía, por consiguiente, basado en los términos en mención se conoce a la auditoria de gestión como la auditoría de las 3E. En torno a ello, debemos indicar que las entidades públicas requieren de las auditorias de gestión, pues este tipo de auditoria mide el grado de eficacia, eficiencia y economía; en función a ello, la auditoría de gestión recomienda las correcciones oportunas. Sin embargo, para el caso de obras por administración directa, el Sistema Nacional de Control del Perú utiliza la Auditoria de Cumplimiento, a través de dicho control posterior, se verifica el grado de cumplimiento de las normas aplicables, en ese entender, la ISSAI (2018, p.11) señala que este tipo de auditorías consisten en obtener evidencia suficiente y adecuada. Por consiguiente, resulta de gran importancia que la ejecución de las obras por administración directa cuenten con un marco normativo que permita evidenciar el incumplimientos de disposiciones legales y normativas, además que el marco 49 normativo debiera facilitar la obtención de evidencia, pues, sin evidencia no se podría identificar responsabilidad a los servidores, funcionarios y supervisores de obra responsables de la calidad y control de las obras por administración directa paralizas e inconclusas. 2.3.10. Informe N° 024-2016-2-5341 A través del informe de auditoría de cumplimiento N° 024-2016-2- 5341 realizado a la “Ejecución de dos (02) puentes de la obra: Construcción y Mejoramiento caminos vecinales de la cuenca del Río Colorado - margen izquierda - distrito de Chanchamayo, provincia de Chanchamayo, departamento Junín”, el Órgano de Control Institucional del gobierno regional Junín reveló los hechos siguientes: - Materiales de la Obra: “Construcción y mejoramiento de caminos vecinales de la cuenca del Rio Colorado – margen izquierda – distrito de Chanchamayo, provincia de Chanchamayo, departamento de Junín”, encontrados en la carretera y otros en custodia de los pobladores de la zona.(p. 10) - En la obra “Construcción y Mejoramiento de Caminos Vecinales de la Cuenca del Río Colorado - Margen Izquierda - distrito de Chanchamayo, provincia de Chanchamayo, departamento Junín”, los puentes “la perla” y “porvenir bajo” a la fecha se encuentran inconclusos. (p. 12) - Inasistencia de la residente, retrasó el inicio de construcción del puente “la perla”, cuya ejecución se realizó durante periodo de lluvias, colapsando el encofrado de la losa viga, acerado y falso puente, asimismo efectuó gastos por el servicio de transporte que no corresponde, además la inacción del sub gerente de obra y residente, ocasiono la paralización y abandono del puente “la perla”; así como, vencimiento del cemento y pérdida 50 de la inversión de las partidas nuevamente ejecutadas, situación que genero perjuicio económico por S/.113 522,43. (p. 23) 2.4. Definición de términos básicos BID Banco Interamericano de Desarrollo. CGR Contraloría General de la República CUADERNO DE OBRA Documento legalizado foliado, sellado y enumerado en todas sus páginas, se abre al inicio de toda obra. ENTIDAD PÚBLICA Organización del Estado Peruano EXPEDIENTE TÉCNICO Conjunto de documentos que determinan en forma explícita las características, requisitos y especificaciones aplicables a la ejecución de las obras. EJECUCIÓN PRESUPUESTAL Información que mide la actividad económica en un determinado período. ESTÁNDAR Deza et al (2018, p.30) recoge la definición de la ISO; el cual, señala que los estándar son acuerdos documentados usados como reglas y guías que aseguran que los procesos cumplan con su propósito ISO International Standards of Supreme Audit Institutions. 51 ISSAI International Standards of Supreme Audit Institutions, contiene los requisitos básicos para el funcionamiento adecuado de los organismos auditores. OLACEFS Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores. PCM Presidencia de Consejo de Ministros. PERT Lucas (2010. p. 43), refiere que el término PERT es la evaluación de programa y técnica de revisión. PERFIL DE OBRA Documento que resume la idea del proyecto SNC Sistema Nacional de Control. STAKEHOLDERS Ariza (2017, p. 76) cita a Kernes (2001) quien define a la palabra stakeholders al grupos de interés o interesados, se definen como personas o grupos internos o externos a la organización que pueden afectar el proyecto o ser afectados por este. VALORIZACIÓN DE OBRA Cuantificación económica que mide el avance físico de la obra 52 III. HIPÓTESIS Y VARIABLES. 3.1. Hipótesis 3.1.1. Hipótesis General La deficiente supervisión origina que las obras por administración directa de los gobiernos regionales del Perú no se ejecuten con efectividad. 3.1.2. Hipótesis Específicas 1. Las Deficientes actividades de control originan que en la ejecución de Obras por Administración Directa de los Gobiernos regionales del Perú no se cautele el uso y destino de los recursos económicos asignados. 2. Las imprecisiones en las normas internas no permiten la ejecución efectiva de las obras por administración directa de los gobiernos regionales del Perú. 3.2. Definición conceptual de variables 3.2.1. Supervisión Basado en el enfoque COSO la OLACEF (2015, p.20) define a la supervisión como el proceso que verifica la vigencia del sistema; en torno a ello, dicho organismo ha precisado que la verificación se logra mediante actividades de supervisión continua. En concordancia a lo establecido por la OLACEFS, la Resolución de Contraloría N° 320-2006-CG de 3 de noviembre de 2006, ha establecido que el componente supervisión constituye un proceso sistemático y permanente que permite la revisión de los procesos y operaciones de una entidad, sean de gestión, operativas o de control. En su desarrollo intervienen actividades de prevención y monitoreo por cuanto, dada la naturaleza integral del control interno, resulta 53 conveniente vigilar y evaluar sobre la marcha, es decir conforme transcurre la gestión de la entidad, para la adopción de las acciones preventivas o correctivas que oportunamente correspondan. En torno a ello, la norma de control interno antes citada precisa que las actividades de supervisión posibilitan la identificación de oportunidades de mejora y la adopción de acciones preventivas o correctivas. (p.34) En virtud a la fundamentación expuesta, la investigación presente ha previsto considerar el componente supervisión como la actividad que contribuye a la oportuna identificación de riesgos y desviaciones; pues la adopción de dicho componente aplicado a la supervisión de obras por administración directa permitiría tomar decisiones de mejora, acciones preventivas y correctivas, ya que, el referido componente contiene normas básicas que toda entidad debiera cumplir; las cuales, se muestran: Figura 16. Normas básicas del componente supervisión Fuente: Resolución de Contraloría N° 320-2006-CG de 3 de noviembre de 2006. 3.2.2. Efectividad. La Real Academia Española - RAE, precisa que la efectividad es la capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera. Implantación y seguimiento de medidas correctivas Actividades de prevención y monitoreo Prevención y monitoreo Monitoreo oportuno del control interno Seguimiento de resultados Reporte de deficiencias Compromisos de mejoramiento Autoevaluación Evaluaciones independientes 54 En términos generales, Máxima (2019), considera a la efectividad como el grado de cumplimiento de los objetivos planteados; terminó que se mide en función al cumplimiento de objetivos y metas y los resultados obtenidos, En particular, Ariza (2017, p. 83) en su estudio efectividad de la gestión de los proyectos ha identificado once indicadores de gestión que permiten medir la efectividad, las cuales se muestran en la figura 17. N° Item Descripción de la variable 1 Cumplimiento con el alcance 2 Cumplimiento con el cronograma 3 Cumplimiento con el presupuesto 4 Cumplimiento con la calidad 5 Cumplimiento con los requerimientos de los stakeholders 6 Grado de adecuación de las respuestas dadas a los riesgos 7 Aporte de los resultados de los proyectos al cumplimiento de los objetivos estratégicos de la organización. 8 Satisfacción de usuarios y clientes con los resultados de los proyectos 9 Satisfacción de los integrantes del equipo con su participación en los proyectos. 10 Sostenibilidad de la relación con los proveedores y contratistas de los proyectos. 11 Permanencia de las personas en el equipo durante el desarrollo del proyecto. Figura 17. Indicadores de efectividad Fuente: Efectividad de la gestión de proyectos, Dora. Ariza (p.83) En la figura 17, el cumplimiento de cronograma, presupuesto y satisfacción de usuarios con los resultados de los proyectos son algunos de los indicadores que miden la efectividad de los proyectos, sobre tales, indicadores la investigación presente ha medido la efectividad de la supervisión en las obras por administración directa. 55 3.2. Operacionalización de variables SUPERVISIÓN Y SU EFECTIVIDAD EN LA EJECUCIÓN DE OBRAS POR ADMINISTRACIÓN DIRECTA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES DEL PERÚ VARIABLES DIMENSIONES INDICADORES ÍNDICES TÉCNICAS ESTADÍSTICA MÉTODO valoración Juicio de experto, Observación Registro y N° de Informes Observación Registro y Descriptivo No probabilístico Informes mensuales Porcentaje de avance físico ejecutado Observación Registro y Variable Independiente Actividades de control. Descriptivo No probabilístico Porcentaje ejecutado de avance financiero Observación Registro y Costo directo pagado Observación Registro y Supervisión plazo de ejecución real días calendarios Observación Registro y Asiento Obra de Cuaderno de valoración Juicio de experto, Observación Registro y Descriptivo No probabilístico N° de asiento de cuaderno de obra Observación Registro y Normas internas Directiva Interna Nª 005.2009-GR-JUNÌN emitida por el gobierno regional Junín Aplicación de la Directiva Interna Nª 005.2009-GR-JUNÌN emitida por el gobierno regional Junín Observación Registro y Descriptivo No probabilístico Recursos Económicos Asiento Obra de Cuaderno de Valor monetario- Cuantificación vencimiento bolsas de cemento Observación Registro y Descriptivo No probabilístico Valor monetario – Pérdida de materiales por desmontaje de viga losa y falso puente Observación Registro y Descriptivo No probabilístico Variable dependiente Efectividad Eficiencia Cronograma de ejecución de Obra % Valorización mensual físico programado Observación Registro y Descriptivo No probabilístico % Valorización mensual financiero Programado Observación Registro y Costo directo programado S/. Observación Registro y Expediente Técnico Plazo de ejecución programado Observación y Registro Descriptivo No probabilístico Cumplimiento de metas y objetivos % de avance Físico acumulado suspendido Observación y Registro 56 IV. DISEÑO METODOLÓGICO 4.1. Tipo y diseño de investigación. 4.1.1. Tipo de Investigación El tipo de investigación es cuantitativo aplicada, cuyo nivel de investigación es descriptivo; y, busca identificar la relación entre sus variables. Pimienta et al (2017, p. 9) sostiene que la investigación aplicada cumple una función social, ya que está directamente vinculada con la sociedad, sus necesidades, problemáticas y bienestar; en esa misma línea, Vara (2015, p. 235) señala que este tipo de investigación busca solucionar un problema concreto, práctico de la realidad cotidiana de las empresas. a) Aplicada: En virtud a las Nomas de Control Interno se aplicó la teoría del componente supervisión y el marco legal que regula la ejecución de obras por administración directa, en nuestro caso del Gobierno Regional Junín. b) Descriptivo: Se describirán hechos que generaron informes de auditoría de cumplimiento, donde se identificaron observaciones, aspectos relevantes y deficiencias de control interno. Tamayo (2003, p 46) establece que la investigación descriptiva trabaja sobre realidades de hecho, y su característica fundamental es la de presentar una interpretación correcta; en ese mismo entendido, Gómez (2012, p 84) precisa que este tipo de investigación trabaja con realidades del objeto de estudio. c) Al componente supervisión se aplicó la teoría de las Nomas de Control Interno. 57 4.1.2. Diseño de Investigación El diseño de investigación es no experimental de corte longitudinal; ya que, se adoptó un periodo determinado y las variables de la investigación no fueron manipuladas: por lo que, se recogieron datos expos facto del periodo investigado. En torno a ello, Hernández et al (2006, p 205) define a la investigación no experimental, como aquella que se realiza sin manipular deliberadamente variables; es decir, se trata de estudios donde no hacemos variar en forma intencional las variables independientes para ver su efecto sobre otras variables. “Lo que hacemos en la investigación no experimental es observar fenómenos tal como se dan en su contexto natural, para después analizarlos”. 4.2. Método de investigación El método de investigación analítico sintético; busca analizar las actividades y normas que regulan la función de supervisión en las obras ejecutadas bajo la modalidad por administración directa; sobre estas, se ha observado y analizado el hecho. Ruiz (2007, p 13-15) señala que el método analítico consiste en descomponer un todo en sus partes para estudiar cada uno de sus elementos y sus relaciones entre sí con el todo; a partir de dicho análisis, el método sintético reconstruye un todo distinguidos por el análisis. 4.3. Población y muestra. 4.3.1. Población. Para Pimienta et al (2017, p. 162) la población consiste en identificar quienes conforman la totalidad de elementos o individuos afectados o involucrados con la problemática. En nuestra investigación, la población estuvo conformada por los Gobiernos Regionales del Perú. 58 4.3.2. Muestra. Hernández et al (2015, p. 196) define a la muestra como el subgrupo de la población, sobre la cual se recolectan datos pertinentes y deberá ser representativa de dicha población (de manera probabilística para que pueda generalizar los resultados encontrados en la muestra de la población). Battaglia (2008) citado por Hernández (2014) refiere que las muestras por conveniencia “están formadas por los casos disponibles a los cuales tenemos acceso” Gobierno Regional Junín respecto a los informes de auditoría a obras por administración directa. En virtud a lo señalado en los párrafos anteriores, para nuestra investigación recogimos una muestra por conveniencia la cual se constituyó por la información recabada del Gobierno Regional Junín respecto a los informes de auditoría a obras por administración directa. 4.4. Lugar de estudio y período desarrollado. El lugar donde se ubica el Gobierno Regional Junín; materia de análisis para la investigación, es en Jirón Loreto N° 363 de la Provincia de Huancayo, Región Junín del Perú. La información para la investigación se obtuvo del informe de auditoría N° 024-2016-2-5341 “Ejecución de dos (02) puentes de la obra: Construcción y mejoramiento caminos vecinales de la Cuenca Rio Colorado - margen izquierda - distrito de Chanchamayo, provincia de Chanchamayo, Junín”. El periodo utilizado para obtener la información corresponde a los años 2013 al 2016. 4.5. Técnica e instrumento para la recolección de la información. Se precisa que los datos recogidos son ex post factos obtenidos del portal de la Contraloría General de la República – Informes de Auditorias de Cumplimiento. 59 4.5.1. Técnicas - Observación: Mediante esta técnica, se realizaron observaciones y revisión a la Directiva Interna N° 005-2009- GR-JUNÍN; ello, sobre las actividades de control, ejecución del gasto, plazo real ejecutado de la obra “Ejecución de dos (02) puentes de la obra: Construcción y mejoramiento caminos vecinales de la Cuenca Rio Colorado - margen izquierda - distrito de Chanchamayo, provincia de Chanchamayo, Junín” y cumplimiento de metas. - Análisis documental: Esta técnica permitirá revisar y hacer un adecuado análisis de la información relacionado al marco normativo respecto a la ejecución del gasto y plazo programado según expediente técnico. 4.5.2. Instrumentos. Para la medición de las variables se utilizaron los instrumentos constituidos por la guía de observación, y la guía de análisis documental, los cuales, permitieron recoger la información respecto a la ejecución de gasto, avance físico financiero, cautela de los recursos económicos asignados para la ejecución de la Obra que se relacionaron con nuestra investigación. 4.6. Análisis y procesamiento de Datos Para desarrollar el análisis estadístico de los datos, se realizó lo siguiente: Se elaboró primero una base de datos; el cual, contiene los datos establecidos en la matriz de operacionalización de nuestra investigación. Es decir, en esta base de datos se ubican las variables, dimensiones, indicadores e índices que nos guíen con la información requerida. Seguidamente sobre la referida base de datos, se procesó la información, haciendo uso del programa de Microsoft Excel a fin de poder mostrar resultados contundentes y explícitos tanto gráficos como las representaciones estadísticas. 60 De esta manera, finalmente se organizaron los resultados; utilizando tablas y figuras, para luego describir su contenido con el fin de responder a las preguntas que se formularon en la investigación y por supuesto se realizaron las pruebas inferenciales que permitieron probar las hipótesis de la investigación. . 61 V. RESULTADOS 5.1. Resultados descriptivos 5.1.1. Hipótesis Específica Nº 1 Las Deficientes actividades de control originan que en la ejecución de Obras por Administración Directa de los Gobiernos regionales del Perú no se cautele el uso y destino de los recursos económicos asignados. Tabla 1. Relación entre los asientos de cuaderno de obra y la cuantificación de falta de constatación, falta de inventario de obra entre el valor monetario de perdida de materiales del expediente N° 03-2017-00144 de la obra por administración directa. Fuente: Órgano de Control Institucional del Gobierno Regional Junín En la tabla 1 se observa que los asientos del cuaderno de obra suscritos por el supervisor de obra no cautelaron el uso y destino de los recursos económicos; los cuales, fueron asignados a la ejecución del puente “La Perla” correspondiente a la obra: “Construcción y mejoramiento caminos vecinales de la Cuenca del Río Colorado - margen izquierda - distrito de Chanchamayo, provincia de Chanchamayo, departamento Junín”; ello, debido a que mediante asientos N° 371, N° 375, N° 377 y N° 389 de 62 cuaderno de obra, el supervisor tardíamente advirtió que la ejecución del falso puente del puente “La Perla” podría ser arrasado por la crecida del rio, pues, dicha advertencia dio conocer el 24 y 26 de noviembre de 2010, fecha (26 de noviembre de 2010) que el río terminó arrasando y perjudicando los trabajos realizados en las partidas de encofrado de la losa viga y falso puente; por cuanto se infiere, que el supervisor de obra durante la ejecución de dichas partidas permitió que la residente de obra continúe con la ejecución hasta un día antes de la perdida de materiales. Asimismo dicha supervisión no advirtió que la ejecución del puente antes mencionado venía realizándose en los meses del 21 de agosto al 25 de noviembre de 2010, periodo donde iniciaba fuertes precipitaciones de lluvia en la selva; respecto al cual, el cronograma de ejecución de obra del expediente técnico de obra había contemplaba que en los meses de marzo a junio de 2010 se inicie la construcción de los puentes; contrario a dicho plazo, mediante asientos de cuaderno de obra N° 192 y N° 199 la supervisión solicitó conseguir un topógrafo para que realice metrados de corte e iniciar los trabajos de replanteó concerniente a los estribos, acto seguido, con asiento N° 207 de 5 de julio de 2013 solicitó programar y ejecutar el inicio de los trabajos de construcción de estribos de puentes: desde limpieza, Trazo, verificación de estudio de suelo. De esta manera, en meses no programados en el cronograma de ejecución de obra, el supervisor impulsó el inicio de la ejecución del puente “La Perla”, de esta manera, permitió que la ejecución de dicho puente se inicie con atraso respecto a lo planificado, lo expuesto se explica en la línea de tiempo siguiente: 63 Figura 18. Línea de tiempo de la ejecución del Puente la Perla Fuente: Órgano de Control Institucional del Gobierno Regional Junín Elaborado por: Ing. Civil de la comisión auditora - Informe técnico n.° 005-2016-/ORCI-GRJ-AC- JICC de 30 de noviembre de 2016. La figura 18 muestra cronológicamente la fecha real de inicio de obra respecto lo programado; así como, establece la fecha de pérdida de materiales; en línea con dichos sucesos se advierte que el supervisor de obra no observó el numeral 4.1 del acápite IV de la Directiva N° 005-2009-GR-JUNÍN “Normas y Procedimiento para la Ejecución Presupuestaría Directa en el Gobierno Regional Junín” que estable: “La labor del Inspector o Supervisor, consiste en controlar la ejecución de obras de acuerdo al expediente técnico debidamente aprobado y es responsable de la buena calidad de la obra”.(p.5) Al respecto, es de significar que el supervisor de obra es el personal a quien el Sub Gerente de Obras delega la función de supervisar los trabajos realizados por el residente de obra y cautelar los recursos económicos asignados; sin embargo, en su condición de responsable encargado de verificar las actividades de 64 la obra no controló ni advirtió anteladamente que el cauce del rio podría llevarse las partidas ejecutada; pues un día antes de la perdida de materiales por crecida del rio realizó una anotación en el cuaderno de obra; es decir, advirtió dicho suceso cuando ya se había destinado recurso económicos, en torno a ello, se precisa que si bien la directiva ha previsto establecer con función del supervisor controlar la ejecución de la obra no señala que actividades de control debiera realizar la supervisión para mitigar riesgos y posibles perjuicios económicos. Además, en el entendido de que el cargo de supervisor es superior al cargo del residente de obra y demás personal técnico y administrativo, el informe de auditoría de cumplimiento N° 024- 2016-2-5341 ha identificado que correspondía a la supervisión realizar correctivos tales como proponer al residente de obra desviar el cauce del rio adyacente al cauce normal, reforzar con dados de concreto prismáticos, acciones que hubieran evitado el colapso. (p.33) En esa misma línea, la tabla 1 cuantifica la pérdida económica por vencimiento de bolsas de cemento, cuya perdida se debe a que la obra se encuentra paralizado desde el 11 de junio de 2011 a la fecha, situación que al momento de la paralización no se realizó constatación física ni inventario de los bienes e insumos adquiridos para la ejecución física de la obra, lo cual, se corrobora en el aspecto relevante 1 del informe de auditoría N° 024-2016-2-5341 que revela: Materiales de la Obra: “Construcción y mejoramiento de caminos vecinales de la cuenca del Rio Colorado – margen izquierda – distrito de Chanchamayo, provincia de Chanchamayo, departamento de Junín”, encontrados en la carretera y otros en custodia de los pobladores de la zona. (p. 10-11) 65 En este extremo, corresponde resaltar que la supervisión de obra es el responsable directo de Verificar la razonabilidad de la utilización de los insumos en obra conforme lo previsto en el numeral 6 del acápite b) de la Directiva N° 005-2009-GR-JUNÍN “Normas y Procedimiento para la Ejecución Presupuestaría Directa en el Gobierno Regional Junín”. (p.26) En consecuencia, lo detallado en la tabla 1 explicado en los párrafos precedentes nos permite establecer el porcentaje de perjuicio económico respecto al total pagado, el cual se estable en la tabla siguiente: Tabla 2. Relación entre el cuadernos de obra, conformidad de informes de valorización del supervisor y la cuantificación de la falta de constatación física e inventario respecto al porcentaje de pérdida y valor monetario por perdida de materiales del expediente N° 03-2017-00144 de la obra por administración directa Fuente: Órgano de Control Institucional del Gobierno Regional Junín La tabla 2 muestra que los informes de valorización de obra total pagado asciende a S/. 3 126 574,42, importe que representa 100% avance de obra ejecutado y pagado, de dicho importe se tiene que el S/. 73 858,47 corresponde a la pérdida de materiales por vencimiento de bolsas de cemento y por desmontaje de la viga y losa del falso puente “La Perla”; el cual, representa el 2,36% del 66 presupuesto pagado considerado como perjuicio económico para el Estado, conforme se aprecia en la figura 19. Figura 19. % Pérdidas de materiales respecto al importe pagado de S/3´126,574.42 En la figura 19 se muestra que el porcentaje de pérdida económica es menor en comparación al porcentaje total pagado; no obstante, no deja de representar el perjuicio económico originado por el accionar tardío de la supervisión de obra. Respecto al cual, cabe señalar que los informes mensuales de obra y cuaderno de obra son los únicos mecanismos de control que el supervisor utiliza para informar el control de la ejecución física de la obra, en oposición a ello, se precisa que el informe de conformidad de valorización de obra suscrito por el supervisor de obra debiera informar aspectos relevantes; asimismo, en lo concerniente al cuaderno de obra este debe